O semeador e os herdeiros: a dificuldade brasileira de sacrificar o presente
A história econômica brasileira obedece a uma engraçada e matreira distribuição de papéis: alguns governos semeiam, outros colhem, e há sempre quem, depois da colheita, atribua a si próprio o mérito de uma prosperidade que não começou a construir. Não se trata apenas de uma sucessão de erros administrativos. Parece certa incapacidade para aprender com as crises, uma dificuldade profunda em conciliar o tempo da política, que exige resultados imediatos, com o tempo da economia, no qual determinadas decisões somente produzem seus efeitos depois que os responsáveis por elas deixaram o poder. Entre a necessidade de reformar e a tentação de agradar, a República brasileira construiu uma tradição na qual os custos da prudência recaem sobre uns, enquanto os benefícios da irresponsabilidade, quando existem, parecem pertencer a todos.
A questão remete a um dos dilemas fundamentais da formação brasileira. Sérgio Buarque de Holanda percebeu que a organização da vida pública entre nós carregava a marca de uma sociedade na qual os vínculos pessoais frequentemente se sobrepunham à impessoalidade das instituições. O Estado, em vez de se afirmar como domínio de regras universais, permanecia vulnerável à lógica das relações pessoais. A política econômica, embora pareça distante desse universo de afetos e familiaridades, não escapou à mesma contradição.
Uma reforma estrutural exige que a sociedade aceite, ao menos temporariamente, uma perda presente em troca de um benefício futuro. A política eleitoral, por sua vez, recompensa quem distribui benefícios perceptíveis e pune quem apresenta a conta. O governante que restringe despesas, enfrenta interesses organizados ou interrompe uma expansão artificial do consumo pode estar procurando evitar uma crise adiante, mas precisa justificar sua conduta a cidadãos que experimentam o desconforto agora. O sucessor, caso encontre uma economia estabilizada ou em expansão, terá melhores condições de distribuir vantagens e conquistar aplausos. Em outras palavras: a prudência corre o risco de ser confundida com incompetência, enquanto a irresponsabilidade pode vestir, durante algum tempo, as roupas da generosidade. É possível perceber nessa dinâmica algo que Roberto DaMatta ajuda a compreender, afinal a oposição entre a casa e a rua constitui uma imagem da sociabilidade brasileira e, também, uma chave para perceber o conflito entre relações particularizadas e regras universais. Na casa, reconhecemos os nossos, negociamos obrigações e esperamos proteção; na rua, somos submetidos, em princípio, à lei comum, independentemente de parentesco, amizade ou posição social. A dificuldade aparece quando transportamos para a administração pública a expectativa de que o Estado se comporte como uma extensão ampliada da casa, protegendo interesses particulares sem exigir, em contrapartida, o cumprimento de obrigações igualmente universais.
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A política econômica torna esse dilema especialmente visível, porque qualquer benefício concedido pelo governo possui endereço, beneficiário e data de recebimento, enquanto o custo de uma dívida acumulada, ao contrário, pode permanecer oculto durante anos, até que a inflação, a desvalorização monetária ou a necessidade de ajuste o transforme em experiência cotidiana de todos. A sociedade percebe imediatamente a perda de uma vantagem, mas nem sempre identifica a origem dos recursos que a financiavam. O futuro, que nunca comparece às eleições, é um adversário particularmente fraco para os políticos do presente.
A nossa história dos últimos sessenta anos demonstra isso.
Durante o governo de Castello Branco, o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) procurou enfrentar a inflação, a dívida pública e reorganizar os mecanismos de funcionamento da economia. A política de contenção salarial, a disciplina financeira e as mudanças institucionais impuseram custos sociais que não poderiam ser eliminados pela simples vontade dos governantes. A racionalidade econômica, quando confrontada com interesses concretos, raramente se apresenta como uma abstração pacificadora. Ela determina quem deverá suportar o peso do ajuste, em que momento e sob quais condições. E não deu outra: Castello Branco arcou com parte considerável do desgaste de medidas cujos efeitos ultrapassariam seu mandato. Sob Costa e Silva e, sobretudo, Médici, o crescimento acelerado dos anos do chamado milagre econômico permitiu que o regime autoritário exibisse resultados que pareciam confirmar a eficácia de sua orientação. A expansão industrial, os grandes projetos e a elevação das taxas de crescimento alimentaram a imagem de um país destinado a ingressar no círculo das grandes potências, até que um dia, a euforia não mais eliminou as fragilidades que se acumulavam sob a superfície. O crescimento dependia, entre outros fatores, de financiamento externo e de condições internacionais que não permaneceriam indefinidamente favoráveis. O primeiro choque do petróleo, em 1973, alterou os termos do problema, e obrigou o Brasil a decidir se aceitaria uma desaceleração e reorganizaria suas prioridades ou se procuraria preservar a expansão por meio de novos investimentos e endividamento. Médici não tirou o pé do acelerador e o seu sucessor, Ernesto Geisel, escolheu a segunda alternativa, recorrendo ao segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), decisão não pode, sejamos justos, ser compreendida apenas como manifestação de irresponsabilidade.
Geisel assumiu com o propósito de manter a industrialização, reduzir vulnerabilidades externas e sustentar a estratégia política de uma abertura política controlada. No entanto, a tentativa de conciliar objetivos ambiciosos, crescimento e estabilidade produziu uma herança onerosa e a caiu no colo dos presidentes seguintes, quando a crise da dívida externa, a inflação e o esgotamento do modelo de crescimento estreitaram drasticamente as possibilidades de ação do governo João Figueiredo e, depois, de José Sarney.
A transição democrática herdou a tarefa de reconstruir as instituições políticas e uma economia marcada por desequilíbrios persistentes. A nascente democracia, porém, precisava oferecer respostas rápidas a uma sociedade cansada de restrições.
José Sarney assumiu o governo em circunstâncias excepcionais e encontrou uma sociedade que esperava da democracia a recuperação das liberdades políticas, a restauração do poder de compra, a previsibilidade dos preços e a possibilidade de organizar a vida sem que a inflação corroesse seus rendimentos. Os planos Cruzado, Bresser e Verão procuraram responder a essa demanda por meio de intervenções que prometiam interromper a espiral inflacionária. A economia, porém, não se deixa governar indefinidamente pela aparência de ordem. Quando os desequilíbrios persistem, o preço administrativamente contido reaparece sob a forma de escassez, distorção ou inflação renovada. O Plano Cruzado foi o mais exemplo disso. O congelamento de preços alimentou o consumo e ofereceu ao governo uma popularidade extraordinária. Quando a ilusão se desfez, a frustração foi proporcional à esperança depositada nela.
Em 1989, Fernando Collor foi eleito com a promessa da bala de prata. Tentou romper esse ciclo por meio de um choque que atingiu diretamente a disponibilidade dos ativos financeiros, medida violenta que, somada à crise política que culminou em seu afastamento, demonstrou que a urgência reformadora não dispensa legitimidade, nem transforma qualquer instrumento em solução aceitável. A sociedade pode resistir ao sacrifício, mas também pode rejeitar a maneira pela qual ele lhe é imposto. A racionalidade econômica não substitui a política; precisa encontrar nela os meios de sustentação. E foi essa combinação que conferiu posição singular ao Plano Real, pilotado por Fernando Henrique Cardoso, durante o governo de Itamar Franco. O fim da hiperinflação devolveu ao planejamento cotidiano uma previsibilidade elementar. As pessoas voltaram a comparar preços sem precisar antecipar a corrosão do dinheiro, e o governo colheu os benefícios eleitorais de uma transformação que alterou profundamente a experiência social da economia. As vitórias de FHC, no primeiro turno, em 1994 e 1998, mostraram que a reforma, quando produz resultados perceptíveis, pode conquistar legitimidade.
A crise cambial do final da década, contudo, revelou que a estabilização não eliminava a necessidade de novos ajustes. Ainda assim, as bases do Real sobreviveram à mudança de governo e sustentaram parte importante da expansão posterior. Luiz Inácio Lula da Silva beneficiou-se tanto dessa continuidade quanto de uma conjuntura internacional favorável, marcada pela crescente demanda chinesa por commodities. A prosperidade dos anos seguintes parecia demonstrar que o país finalmente encontrara o caminho do desenvolvimento. Mais uma vez, porém, o sucesso presente dificultou a percepção das condições que o tornavam possível.
A chamada Nova Matriz Econômica, nascida no segundo governo Lula e consolidada nos governos de Dilma Rousseff, apostou em subsídios, desonerações e maior intervenção estatal, enfraquecendo mecanismos de disciplina fiscal e monetária. A recessão que se seguiu expôs os limites dessa orientação. Não se tratava de negar a legitimidade da ação estatal ou de supor que toda política de estímulo fosse condenável, mas de reconhecer que objetivos socialmente desejáveis não dispensam a avaliação dos custos, dos resultados e da capacidade de financiamento. E eis que novamente enfrentamos o paradoxo: a sociedade deseja os benefícios da modernização, mas frequentemente rejeita as exigências que a tornam sustentável. O governante que cobra o preço das reformas corre o risco de perder o poder; aquele que adia a cobrança pode transmitir ao sucessor uma situação mais difícil, sem que a população associe imediatamente a dívida presente às vantagens recebidas no passado. A alternância democrática, em vez de resolver o problema, pode reproduzi-lo, sobretudo quando cada administração procura atribuir ao antecessor a responsabilidade pelos custos e reivindicar para si os méritos dos resultados.
Não é justo reduzir a história econômica brasileira a uma oposição entre governantes virtuosos e sucessores irresponsáveis. Tampouco é correto dizer que a austeridade, por si só, constitua uma virtude ou que o sacrifício imposto ao povo seja necessariamente o preço inevitável do progresso. Isso nos impõe uma pergunta: como construir instituições capazes de distribuir os custos de maneira legítima e impedir que os benefícios imediatos prevaleçam sistematicamente sobre as responsabilidades de longo prazo?
A cordialidade brasileira, tal como a interpretou Sérgio Buarque de Holanda, não condena o país a esse destino, embora ajude a compreender por que a impessoalidade das regras encontra tantas dificuldades quando confrontada com a expectativa de proteção particular. Na mesma linha, a distinção que Roberto DaMatta faz entre casa e rua permite perceber o desconforto provocado por uma política que exige que todos se submetam a critérios comuns, inclusive quando isso contraria vantagens consolidadas. O brasileiro não se recusa, por natureza, a fazer sacrifícios. A questão é por qual motivo o sacrifício raramente parece ser distribuído com justiça, enquanto os privilégios encontram meios de atravessar as crises sem perder sua proteção?
Reformar não é apenas cortar despesas ou estabilizar a moeda, mas construir confiança, estabelecer responsabilidades e demonstrar que a regra vale também para aqueles que costumam escapar dela. Se essa transformação não se completar, a República continuará a encenar sua antiga peça: um governo planta, outro colhe, um terceiro destrói parte da lavoura, e todos procuram convencer a plateia de que o espetáculo lhes pertence. O problema é que, ao final, a conta chega à casa de quem menos participou das decisões. E o futuro, o herdeiro silencioso que nunca vota, continua pagando pelos excessos dos vivos.